julio 24, 2012

Morir entre tinta

 

 

“Por favor, Raquel, autoriza el crédito. No hay por qué hacer perder más el tiempo a este pobre hombre”.[1] Esto piensa decirle Ulises, un empleado del FONACOT, a su compañera, cuando se percata que un anciano lleva mucho tiempo esperando una autorización para un crédito. La literatura funciona como método ordinario de confiscación de momentos: incluso la burocracia se puede almacenar en la ficción.

La burocracia es la técnica convertida en proceso y aplicada por personas que, bajo un esquema de funcionalidad, adoptan, construyen y aplican conductas o programas, determinados, estos últimos, desde las más altas esferas del gobierno. La idea de la burocracia ha devenido en burla, casi en un peyorativo. El adjetivo “burócrata” orbita en rededor de la imagen del funcionario ramplón y cansado que obstruye un trámite, se tarda en una fotocopia o te atiende con apatía.

En los complejos subsistemas e instituciones especializadas de los gobiernos actuales, somos asaltados continuamente por papeleos interminables; sellos que constatan la veracidad de una acción y verificaciones sobre verificaciones para autentificar algo, ya sea un documento o una autorización. Desde este modo, el monstruo estatal se le presenta al ciudadano desprevenido como un plano de acción difícil de digerir. De aquí se desprende una pregunta importantísima, cuyo análisis significa todo para ponderar cuando una burocracia específica basta para resolver problemas, trámites, procesos: ¿qué significa ser efectivo?

En un estudio[2] publicado en 2008 por Soo- Young Lee y Andrew B. Whitford de la Universidad de Georgia, se muestra, con una compleja metodología y con datos provenientes del Banco Mundial en un período que abarca 10 años (1996-2006), que los países que ubicamos como los más desarrollados a nivel mundial, ocupan los primeros lugares en el rubro de lo que significa ser efectivo como gobierno. Definamos, para empezar, qué significa esta palabra: según la RAE, eficacia es “la capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera”. Esta definición coincide con la dada por Rainey y Steinbauer (1999) y citada en el estudio:

“Una respuesta detallada es que la efectividad se refiere a si la institución hace bien lo que debe de hacer, a si las personas en la agencia trabajan bien y de manera esforzada, a si las acciones y los procedimientos en la institución y sus miembros ayudan a lograr esta misión y, finalmente, a si de hecho se obtiene.”[3]

Por otro lado, dicen los autores: “Parte del argumento del Banco Mundial para atribuir fallos gubernamentales es que la pobre gobernabilidad contribuye a un bajo crecimiento económico y a situaciones económicas adversas. Esto puede ser cierto, sin embargo, nuestra preocupación es que los países con economías inestables o bajas tasas fiscales son incapaces de mantener y entrenar una infraestructura gubernamental cualificada, procesos y prácticas, y esas deficiencias se convierten en razones de los evaluadores para calificar a algunos gobiernos como de baja efectividad.” (Ambas traducciones son mías)

Las elocuentes gráficas muestran que países como Afganistán o Somalia (y que los propios autores identifican como estados fallidos) se encuentran entre los peores calificados; por otro lado, Suiza, Islandia, Singapur o la República Checa se encuentran en los mejores lugares de acuerdo a su distribución geográfica. México ocupa una posición intermedia en su respectiva tabla. El estudio da para mucho más y debe ser motivo de un análisis más profundo, en donde se adviertan las relaciones entre técnicas modernas, óptimo desarrollo humano y hasta crecimiento económico.

El caso mexicano

Si bien es cierto que la modernización del Estado mexicano pasó por varias etapas (desde modelos económicos complejos hasta técnicas de superación política que incluyeron la designación relativamente pacífica del sucesor del Presidente), es innegable que la participación de la burocracia contribuyó a su realización. Es en este punto en donde  hay que hacer una diferenciación importante: política y burocracia no son lo mismo. Mientras que oxigenar el sistema es motivo de participación ciudadana, elegir la funcionalidad del sistema es permearlo de ciertas características que se logran (en teoría) por medio de funcionarios (burócratas) eficientes y bien entrenados. Es decir, se trata de una cuestión interna. La desmilitarización de la política mexicana a principios del siglo XX condujo a la creación de un servicio profesional que hasta la fecha se mantiene, si bien no tan estable como quisiéramos. Daniel Cossío Villegas en su clásico “La sucesión presidencial”, nos ofrece un cuadro reducido pero iluminador de lo que significa la renovación burocrática: “…de 129 nombramientos de secretarios de estado hechos durante el período de 1946-1971, 36 se dieron a personas que ya lo eran; 31 a subsecretarios; 21 a otros burócratas de la Federación; 13 a gobernadores; 11 a senadores; 8 a dirigentes nacionales del PRI; 5 a directores de empresas oficiales o semioficiales; 2 a burócratas locales y 2 a líderes sindicales”. Prosigue más adelante: “…viven (refiriéndose, por supuesto, a funcionarios públicos) en una tremenda incertidumbre, pues la posibilidad de trepar, aun la de atornillarse en un puesto, es muy limitada, y grande la de ser excluido. En efecto, 875 novicios trabajaron con un único presidente; apenas 294 lograron mantenerse con el siguiente; 122 con tres, y sólo un monstruo sobrevivió cuarenta y dos años en un mismo lugar”[4]. Desafortunadamente, no nos dice quién fue ese “monstruo”, y cómo es que pudo haber durado tanto en un mismo cargo. Lo cierto es que el cambio continuo entre administraciones no logra que la curva de aprendizaje de los funcionarios se traduzca en una verdadera toma de acción, ya que, cuando por fin están aprendiendo a administrar (quizá el ejemplo más representativo sea el de los presidentes municipales) se acaba el tiempo. La importancia de la reelección radica, precisamente, en ello: alargar un cargo público como paso para establecer construcciones de encuentro técnico-especializado; formalizar procesos y, porque no, cambiar esquemas burocráticos.

Sin embargo, este tema, desafortunadamente presente en muchas instituciones gubernamentales de documentar hasta la locura, de pedir hasta el hartazgo identificaciones oficiales y de cotejar al infinito entre documentos y copias que respalden a las copias, nos ha llevado a reconocer una decadencia administrativa que no toma conciencia de sus partes ciudadanas, ni de sus consecuencias ecológicas: “Por su parte, Idalberto Chiavanelo señala que la administración, con sus nuevas concepciones, se considera como una de las claves para la solución de los más graves problemas que afectan actualmente al mundo moderno. Toda organización necesita ser administrada de modo adecuado para que pueda lograr sus objetivos”.[5]

La burocracia excesiva es un impedimento para el desarrollo de un Estado. La Administración Pública debería guardar la estrechez de miras en un cajón y dedicarse a administrar en lugar de reñir con la elección de discursos rimbombantes que pregonan eficiencia, que caen en el vacío y, aún peor, que todos olvidan: “Todas las sociedades deben satisfacer el desafío de crear un sistema de gobernabilidad que promueva, respalde y preserve el desarrollo humano, en especial, el desarrollo humano de los pobres, los vulnerables y los marginados.”[6] Cualquier autorización que desencadene en cascada una serie de acciones debe ser autorizada; cualquier préstamo debe de ir respaldado de una serie de requisitos interminables en un mar de mandos cruzados, jerarquías disolubles, áreas confusas. La falta de recursos[7] o los recursos mal empleados pueden sugerirnos una nítida visión de la falta de profesionalización en el burócrata.

La incertidumbre (temporal, administrativa y hasta de transparencia) en nuestras relaciones frente al Estado (hablando especialmente cuando un ciudadano pide determinado recurso o quiere información respecto a  los resultados de determinada política) vulnera la simplificación administrativa a la que deberíamos estar acostumbrados; disminuye la confianza del ciudadano hacia el aparato estatal y reduce drásticamente el plano de lo concreto en la actuación administrativa. Reducir los tiempos implica encender el botón de la economía para que más negocios entren  a competir; implica menos desgaste físico tanto ciudadano como gubernamental y más tiempo empleado en  actividades realmente importantes.

A pesar de esto, Max Weber pregona las ventajas técnicas de la burocracia: “Precisión, velocidad, certidumbre, conocimiento de los archivos, continuidad, discreción, subordinación estricta, reducción de desacuerdos y de costos materiales y personales son cualidades que, en la administración burocrática pura, y fundamentalmente en su forma monocrática, alcanzan su nivel óptimo”[8]. Es decir, el dinamismo de Weber por una forma artesanal y virtuosa visión de la burocracia choca explícitamente con lo que tenemos: poca efectividad y una monstruosa cantidad de pasos a seguir en ciertos casos. Si un objetivo de la Administración Pública es el desahogo de trámites de manera pronta, entonces la intimidad de los procesos debería revelarse para así entrar de lleno en las prendas interiores de un sistema disfuncional. Esto provocaría una rotación positiva en su eje: la transparencia en los procesos, sujeta a observaciones ciudadanas puede producir que la anestesia de la lentitud se vierta en el frasco de lo raudo. Sin embargo, equilibrar facilidad administrativa con requisitos que avalen y den cuenta que lo que se pide y dice es verdad, es una tarea compleja que requiere capacitar a servidores públicos, exigir a los legisladores que rasuren leyes que exigen absurdos, esquematizar horarios para la atención ciudadana y cumplirlos, fijar metas para transparentar lo opaco y transformar lo físico en electrónico.

Las herramientas computacionales, en donde es posible guardar cientos de documentos en un chip, es una solución ecológicamente amable y estructuralmente moderna. Revisar archivos en una computadora es cuestión de minutos, ¿para qué, entonces, insistir en guardar montañas de papeles en espacios que podrían utilizarse en otras cosas? Esta obsesión por lo material puede verse claramente en las sentencias que los abogados guardan en sus despachos, y que el Ministerio Público engrosa con feliz destino: un cajón. Reducir el papel es una forma congruente de simplificar.

Es verdad que el Estado, por medio de este tipo de organización, elude crear sistemas que, de otro modo, serían improvisados. A través de la ejecución vertical, simple y efectiva de acciones en áreas específicas, el trabajo se raciona en territorios bien delimitados. De otro modo, la variedad de temas se abrazarían unos a los otros sin posibilidad de establecer, claramente, qué le toca a quién. Sin embargo, los ideales de profesionalización (al menos en el sector público) están maniatados por urgencias cada vez más largas: educación, seguridad, salud. A pesar de los esfuerzos de organizaciones como ISO (Organización Internacional para la Estandarización) que promueven normas como ISO 9001: 2000 o ISO 9001: 2008, y que buscan mejorar los sistemas de gestión, los procesos monolíticos siguen en pie. Buscar profesionalizar, además, a los miembros que forman parte del aparato gubernamental surtiría un efecto modernizador que ninguno de nosotros puede prever. Es increíble que ninguno de los candidatos a la Presidencia siquiera prometa adelgazar un sistema diabético que no justifica sus gastos: la urgencia de los temas eje margina el importante papel que supondría una reforma a los procesos del Estado. La realidad adultera la misión y visión de cada instituto gubernamental. Es importante la profesionalización sectorizada de burócratas, en donde cada área entienda y promueva cierta clase de valores acorde a su misión. Puedo pensar que no es lo mismo atender o administrar cuestiones en el sector social que en el área de justicia.

“- Muy bien, mientras arreglamos su asunto le voy a dar mi refrigerador. Yo vivo en Tacubaya, en la calle de Juan Cano número 87, y si me busca el sábado en la mañana se lo puede llevar. Mientras tanto vamos a hacer lo posible para que le den el crédito”[9]. Vaya colmo: Ulises, el empleado del FONACOT, se da cuenta de la heroicidad del ciudadano desprevenido: un intento fútil de insistencias. Abolida la paciencia del usuario queda la resignación. Etiquetado su malestar, no puede hacer nada más sino poner en un papel que el servicio no fue lo que esperaba, y es que la cuesta arriba de procesos lentos impide que los ciudadanos estén motivados y menos aún tolerantes ante su gobierno: la modernización estatal es indivisible de sus procesos y de sus sistemas.

Valdría la pena poner frente al vestíbulo principal de cada organización el tiempo récord de espera: así al menos sabríamos a qué atenernos y recobrar fuerzas cada vez que mirásemos el reloj. La otra posibilidad es albergar la secreta esperanza de que Ulises, honrado y considerado empleado gubernamental, nos diera su refrigerador.

Guillermo Fajardo Sotelo.

@bosh_89

Estudiante de Derecho, ITAM.


Referencias y notas

[1] Fadanelli, Guillermo, ¿Te veré en el desayuno? Almadía, 2009, México, pag 28.

[2] http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1081642, revisado el 21 de julio a las 8:20 p.m.

[3] http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1081642, revisado el 21 de julio a las 8:20 p.m.

[4] Cosío Villegas Daniel, “La sucesión presidencial”, cuadernos de Joaquín Mortíz, México, 1975, pag 27.

[5] Varios autores, La fuerza de la razón y la razón de la fuerza, INACIPE, 2009, México.

[6] Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo http://www.undp.org.mx/spip.php?page=area&id_rubrique=2

[7] “…el concepto recurso es entendido como todo aquello que una organización puede usar para lograr sus objetivos, y han sido identificados los siguientes: constiucionales-legales, jerárquicos, financieros, políticos e informacionales. Rhodes, R.A.W., “Power-dependance” theories of central-local relations: A critical assessment”, en “La burocracia mexicana en tiempos de partido hegemónico”, Eduardo Torres Espinosa, INNP, FES Acatlán, México, 2011, pp.40-41.

[8] Weber, Max, ¿Qué es la burocracia? http://www.ucema.edu.ar/u/ame/Weber_burocracia.pdf

[9] Fadanelli, Guillermo, ¿Te veré en el desayuno? Almadía, 2009, México, pag 29.

4 comentarios a “Morir entre tinta”


  1. Yadira Sotelo

    Muy buen artículo, felicidades por darle un espacio y la oportunidad a escritores jóvenes y de pluma inteligente.

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  2. Amílcar Gordillo Castro

    Excelente reflexión para dimensionar el ineludible reto que implica la transición de un modelo de burocracia instrumental hacia otro que responda mejor a las necesidades de una sociedad abierta, ampliamente diversificada e informada.

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  3. Mario Hernandez

    Gracias por esta reflexión y, sobre todo, por el análisis atrevido, sensato, fresco y lleno de jovialidad. Es un tema que a todos nos preocupa puesto que a muchos nos ha tocado padecer en varias ocasiones, pero pocos nos hemos adentrado en ver, no solo la cara negativa, sino el fondo positivo, como bien lo citas a aves de M. Weber, de la burocracia. Es, tal vez, una de esas tantas realidades que de ser mal encausadas han perdido su intención original.

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  4. Mario Hernandez

    Gracias por la reflexión y el análisis atrevido, sensato y fresco. Considero que es un buen enfoque que nos obliga a adentrarnos al fondo de una realidad que a muchos nos “pesa” pero que pocas veces enfrentamos, entendemos o conocemos.
    Es, tal vez, una de esas realidades que de ser mal encausada se ha perdido de su intención de origen. La cita de M. Weber es el rostro desconocido de de un espectro que tenemos enfrente… Pero de espaldas.

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